Udo Kock is gemeenteraadslid in Amsterdam voor D66

Door Udo Kock

In de vorige editie van DE AANPAK stonden twee interessante interviews en een bevlogen open brief van SP-voorman Marijnissen aan zijn VVD-collega Dijkstal. In de brief en de interviews met Groen Links leider Rosenmöller en de Amerikaanse werkgelegenheidsexpert O'Laughlin kwamen de problemen aan de onderkant van de arbeidsmarkt aan bod: armoede, uitsluiting en langdurige werkloosheid.
Volgens Marijnissen moeten de minimum uitkeringen flink omhoog om de armoede te bestrijden, en de Groen Links-er wil moeilijk bemiddelbare werklozen aan het werk helpen via een zeer intensieve en persoonlijke begeleiding. De Wisconsin-methode wordt met hulp van de Amerikaanse deskundige binnenkort in Groningen ingevoerd. Naar mijn mening zijn de voorstellen van Marijnissen schadelijk voor het functioneren van de arbeidsmarkt en belemmeren ze de kansen van langdurig werklozen.
Het enthousiasme van Rosenmöller voor het Amerikaanse Wisconsin experiment deel ik, maar vooral omdat daarin veel gebruik wordt gemaakt van datgene waar Rosenmöller niets van moet hebben: financiële prikkels en sancties.

Armoede
Marijnissen heeft bij herhaling aan het Paarse kabinet gevraagd om het minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen fors te verhogen om zo de één miljoen arme huishoudens te helpen, die er volgens hem zijn. Gelukkig is dat niet gebeurt, want ministers zijn ervoor om problemen op te lossen, niet op ze te creëren. Het verhogen van de minimumlonen vermindert de vraag naar laaggeschoolde arbeid en moeilijk bemiddelbare werklozen zijn daar als eerste de dupe van omdat hun kans op werk dan nog verder afneemt. Eèn van de meest succesvolle maatregelen in de jaren tachtig was het verlagen van de minimum (jeugd)lonen in Nederland. Spanje heeft dat bijvoorbeeld niet gedaan en heeft nu een jeugdwerkloosheid van rond de 25 %, terwijl jeugdwerkloosheid in Nederland vrijwel niet meer voorkomt.

Maar wie naar de SP-voorman luistert, zou haast denken dat het verhogen van de minimumlonen en uitkeringen onvermijdelijk is. Voor de goede orde: de achteruitgang waar Marijnissen het over heeft is een relatieve achteruitgang. De koopkracht van mensen met een minimum uitkering is niet lager dan voor het aantreden van de verwoestende kabinetten Den Uyl en Van Agt-Wiegel in de jaren '70. Door het verlagen van de minimumlonen en uitkeringen en het loslaten van de koppeling met de lonen in de jaren '80 en begin jaren '90, is de koopkracht van minima achtergebleven bij die van werkenden. De achteruitgang die Marijnissen zo dramatisch presenteert is dus een relatieve achteruitgang in welvaart. Niet meer en niet minder.

Wie zijn deze mensen die minder in de stijgende welvaart hebben kunnen delen dan werkenden en hoe groot is die groep? Het gaat vooral om mensen met een minimum uitkering, veelal bijstand. Ik geloof Marijnissen op zijn woord als hij stelt dat er op dit moment èèn miljoen Nederlanders zijn met een inkomen op of rond het sociaal minimum. Ik heb er ook geen bezwaar tegen om die inkomensgrens een 'armoedegrens' te noemen. Het is echter onzinnig om te suggereren dat deze mensen de afgelopen decennia een inkomensachteruitgang van bijna 25 % hebben opgelopen. Het aantal mensen dat sinds begin jaren '70 ononderbroken van een minimum bijstandsuitkering moet rondkomen zal het ledental van de SP gelukkig niet overstijgen.
Marijnissen meet de armoede in Nederland af aan moment opnames. Dat heeft weinig zin. De inkomensmobiliteit in Nederland is groot en zorgt ervoor dat vrijwel niemand wordt blootgesteld aan de relatieve welvaartsachteruitgang die Marijnissen suggereert. Ter illustratie: iemand die in 1990 tot de onderste 10 % van de welvaartsverdeling behoorde, had een kans van één op vier om in 1996 bij de bovenste 50 % te zitten. De kans dat zijn positie in de tussentijd niet was verbeterd, is één op drie.

Natuurlijk is er een armoedeprobleem in Nederland, al heeft dat bij lange na niet de omvang die Marijnissen suggereert. Het probleem concentreert zich bij mensen die blijvend op een minimumuitkering zijn aangewezen zoals ouderen met alleen AOW en jong gehandicapten. Ongeveer 12 % van de pensioengerechtigden zit al langer dan vier jaar op of rond het bijstandsniveau. Die mensen help je niet met een verhoging van alle uitkeringen, maar met gerichte maatregelen.

Sancties
Werkloosheid is nog altijd een groot probleem in Nederland. Niet vanwege de omvang, want die is met minder dan 3 % van de beroepsbevolking historisch laag, maar vanwege de samenstelling. De meeste werklozen zitten al langer dan 3 jaar zonder werk en gelden als zeer moeilijk bemiddelbaar. De uitstroom uit de werkloosheid is bedroevend laag in Nederland: de helft van Duitsland en 1/5 van de uitstroom in Denemarken. Volgens Rosenmöller en Marijnissen zijn werklozen het meest gebaat bij scholing en begeleiding en helpen sancties geen zier.

De laatste jaren is er een enorme hoeveelheid onderzoek gedaan naar de effectiviteit van actief arbeidsmarktbeleid. Recent onderzoek van het Centraal Planbureau (CPB) en onderzoek bij de gemeente Rotterdam heeft uitgewezen wat gezond verstand al deed vermoeden: mensen die geconfronteerd worden met een sanctie zoeken harder en accepteren eerder een aangeboden baan. Uit ander, veelal buitenlands onderzoek, komt grofweg het volgende beeld naar voren. Wat niet helpt is, werklozen marginaal begeleiden en een beetje scholen of ze iets meer op de huid zitten om te solliciteren. Heel vèèl begeleiding en scholing of het opleggen van sancties als men niet aan de (sollicitatie)verplichtingen voldoet heeft iets meer effect. De combinatie van sancties met het regelmatig monitoren van de inspanningen van de werkzoekende is ook redelijk succesvol. Werklozen die geconfronteerd worden met een combinatie van vèèl begeleiding, scholing en training én sancties, hebben de meeste kans om de werkloosheid te verlaten. Het gebruik van sancties is essentieel.

Rosenmöller wijst de recente suggestie van het CPB af om sancties strenger te hanteren. Volgens hem is de huidige wetgeving al heel vergaand. Dat is natuurlijk een kwestie van smaak. Volgens de Algemene Bijstandswet moeten bijstandsgerechtigden 'naar vermogen trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen'. Als iemand scholing volgt vervalt deze verplichting en hoeft men een aangeboden passende baan niet te aanvaarden. Voor gesubsidieerde arbeid, scholing en training moet men 'beschikbaar zijn' en 'meewerken aan het verkrijgen van die voorzieningen en daarvan gebruik maken'. Naar mijn mening is dat niet zo 'heel vergaand'. Het voorstel van het CPB om bij het sanctiebeleid 'actief zoeken naar werk' als norm te stellen, lijkt mij niet meer dan redelijk. Daaronder moet dan ook worden verstaan actief zoeken naar gesubsidieerd werk, vrijwilligers werk, geschikte scholing en training.

Wisconsin model
Meer scholing, begeleiding en training lossen het probleem van de langdurige werkloosheid niet op. Nog meer geld, boven op de 10 miljard gulden die jaarlijks aan actief arbeidsmarktbeleid wordt besteed, heeft geen zin. Een effectieve aanpak zorgt ervoor dat alle betrokkenen een financieel belang hebben bij de uitstroom van langdurig werklozen uit de bijstand.

Dat begint bij de werkgevers. Rosenmöller merkt op dat die de arbeidsmarkt afromen op zoek naar werklozen die het kortst uit het ritme zijn. Werkgevers doen dat omdat ze denken aan die werknemers het meeste te verdienen. Dat is volstrekt normaal. De verdiencapaciteit van werklozen neemt na een aantal jaren af. Ze verliezen vaardigheden, kennis en contacten, worden minder gemotiveerd, wennen aan een uitkering en zoeken daardoor minder hard naar een baan. De afgelopen jaren zijn er maatregelen genomen om de verdiencapaciteit van werklozen te vergroten, bijvoorbeeld door de introductie van werkervaringsplaatsen. Er kwamen belastingvoordelen voor werkgevers, waardoor ze goedkoper langdurig werklozen in dienst kunnen nemen.

Het werkgelegenheidsbeleid schiet nog te kort bij de financiële prikkels voor werklozen en bemiddelaars. Bovendien is er een woud aan regels en instanties, wat de effectiviteit ook niet ten goede komt. De Wisconsin-aanpak speelt hier op in. Verschillende gemeenten, waaronder Groningen, Amsterdam en Emmen zijn met deze aanpak aan de slag gegaan. Helaas hebben ze het niet aangedurfd de aanpak die in de Verenigde Staten zo succesvol is, in zijn geheel over te nemen.

Bij de projecten die nu in diverse gemeenten van de grond komen is één organisatie verantwoordelijk voor zowel de uitkering als de reïntegratie. Deelnemers worden intensief begeleid door één vaste consulent. Die kan beschikken over alle denkbare middelen die nodig zijn om werklozen zo snel mogelijk naar een regulier baan te begeleiden: kinderopvang, schuldhulpverlening, sollicitatietraining, scholing en bijvoorbeeld hulp bij het oplossen van vervoersproblemen. Financiële prikkels voor werklozen spelen in de Nederlandse plannen een ondergeschikte rol. Over sancties voor onwillige werklozen spreekt men het liefst niet en bonussen zijn onvoldoende gericht op uitstroom uit de bijstand. Veel geld gaat naar activeringspremies voor blijvers in de bijstand. Het komt voor dat werklozen pas achteraf te horen krijgen dat ze recht hebben op een uitstroompremie, waardoor de financiële prikkel geheel verloren gaat.

De Nederlandse Wisconsin-projecten zijn veelal een matig aftreksel van het oorspronkelijke model. Dat komt ook doordat de succesvolle financieringsmethode niet is overgenomen. In de Wisconsin aanpak krijgen particuliere bemiddelaars één budget in handen. Daaruit moeten ze voor een bepaalde periode de uitkering en de reïntegratiekosten van de werklozen betalen. Op die manier worden ze geprikkeld werklozen zo snel mogelijk uit de bijstand te laten stromen. Bovendien loont het om veel te investeren in zeer moeilijk bemiddelbare werklozen, omdat voor hen anders heel lang een uitkering gefinancierd moet worden. Er zijn diverse technische varianten denkbaar, maar de kern is steeds dat uitkeringsgelden worden ingezet voor reïntegratie en dat particuliere bedrijven daarmee winst kunnen maken.

In de Nederlandse projecten is daar helaas geen sprake van. Meestal is de sociale dienst verantwoordelijk voor de uitkering en wordt in samenwerking met een gemeentelijke reïntegratiedienst de begeleiding verzorgt. Financiële prikkels voor de bemiddelaars ontbreken en ook de gemeente heeft geen financieel belang bij een sterke reductie van het bijstandsvolume. De uitkeringen en reïntegratiekosten kan men grotendeels bij het Rijk declareren. Dit verklaart mede de lakse houding ten aanzien van het gebruik van sancties.

Naar mijn mening zou de Wisconsin-aanpak heel goed kunnen werken in Nederland. De integrale aanpak en de intensieve, individuele begeleiding zijn pure winst ten opzichte van de laat-maar-waaien houding van een paar jaar geleden. Maar financiële prikkels voor alle betrokkenen zijn essentieel. Daar hoort ook de lokale overheid bij, en het is dan ook te hopen dat gemeenten zo snel mogelijk een vast budget krijgen voor de bijstand. Bij effectief werkgelegenheidsbeleid spelen particuliere bedrijven een rol die winst mogen maken met reïntegratie en daarvoor een deel van de uitkering van de betrokkenen gebruiken. Werklozen worden financieel beloond voor hun inzet, maar onomwonden gestraft als ze de kantjes ervan aflopen. Deelname is verplicht. Dit alles is essentieel voor het succes van de Wisconsin-aanpak en ik ben benieuwd of Paul Rosenmöller nu nog zo enthousiast is over het idee. Ik wel.

Udo Kock

Udo Kock is medewerker van de Vrije Universiteit Amsterdam en is werkzaam op het Department of Economics and Econometrics.